2014年11月1日，第12届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过了新的《行政诉讼法》，并于2015年5月1日起正式施行，该法第3条第3款明确规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这一规定正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度，制度的目的在于促进行政纠纷的实质化解，及时发现行政执法中的问题，提高行政机关依法行政水平和法治意识。但是，目前被诉行政机关负责人出庭应诉制度无论在理论层面还是司法实践中，均存在诸多有待解决的问题。本文试以腾冲法院近年来受理的行政诉讼案件为切入点，简要探讨被诉行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中的运作情况及其存在的主要问题，并提出一些意见建议。

一、现行法律对行政机关负责人出庭应诉的规定

在新《行政诉讼法》中，行政机关负责人出庭应诉制度实际上被表述为两个条款：一是总则第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”二是第七章第66条第2款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”其中，总则第3条第3款的言下之意是：行政机关负责人出庭是原则，不出庭是例外，并且行政机关负责人在确实不能出庭应诉时，必须委托相应的工作人员出庭应诉，以便确保在行政诉讼案件中有被诉行政机关的工作人员参加诉讼。第七章第66条第2款的规定，显然是为了使总则第3条第3款的规定能够落到实处而专门设置的。这种制度设计和结构安排，应当有助于增强行政机关负责人出庭应诉的实效和实现行政诉讼制度“解决行政争议”的预设目标。

二、行政机关负责人出庭应诉的司法意义

1、有利于妥善化解纠纷，改善行政审判环境。行政机关负责人出庭应诉，展现了行政机关解决纠纷的诚意，很大程度上缓和了双方的关系，为实质性化解行政争议提供可能。行政机关即便败诉，也更容易理解和支持法院的判决。以腾冲法院2015年所审理的行政案件为例，17件判决中行政机关败诉5件，均已全部履行，行政审判的效果得到提高。

2、有助于提升审判质效，增强公众对司法的信任，树立法治信仰。行政机关负责人出庭应诉能促使法院提高审判质效，对司法职能的发挥起到极好的促进和推动作用。并且向社会传递了政府和行政机关尊重法律，诚心接受法律监督的强烈信号，也增强了公众通过行政诉讼维护自身合法权益的信心，使得行政诉讼成为用法治方式解决行政纠纷的重要渠道，从而有助于人民群众树立对法治的信心，增强对司法的信任。

三、行政机关负责人出庭应诉的基本情况

1、出庭应诉率整体偏低并且不平衡。2014年，腾冲法院受理行政诉讼案件19件，应诉率为84%；2015年，法院受理行政诉讼案件27件，应诉率为59%；2016年1月至今，法院受理行政诉讼案件17件，仅有1件应诉。从以上数字可以看出，行政机关负责人应诉制度在行政机关内并未形成常态，即便对于一些积极应诉的部门，也主要着眼于影响较大的系列案（2014年有系列案16件，2015年有11件），而对于一般性的单一案件则不够重视。

2、出庭应诉呈现出“两多两少”特点。一是行政机关负责人出庭应诉副职多，正职少。行政机关负责人出庭应诉，应当以行政正职出庭为主，但在案件实际审理中，大多是由分管副职出庭。二是出庭多，当庭应诉少。个别行政机关负责人未能充分利用庭审说理平台与相对人积极沟通以化解行政争议，出庭时，一般只是宣读书面的答辩状、最后陈述，很少在法庭调查、辩论等重要环节上发言，而全权交由律师或代理人进行。

四、当前行政机关负责人出庭应诉工作存在的主要问题

1、细节问题尚需立法加以明确。《行政诉讼法》虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但也规定了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的例外。如何判断“不能出庭”情形？如何对这一问题进行程序制约？《行政诉讼法》及其司法解释也未就此作相应的细则性规定。在司法实践中，人民法院都有“哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由，应该在立法层面进行明确。如何防止行政机关负责人无正当理由任意委托工作人员出庭而自己不出庭，进而导致出庭应诉制度形同虚设，也急需立法层面特别是司法解释予以进一步明确。

2、行政机关负责人出庭应诉存在“走过场”、“重形式”现象。实践中，行政机关负责人一般不直接参与案件承办，对涉诉案情及相关法律了解不深，庭前准备不充分，不了解法庭庭审程序，举证、质证、辩论等关键环节都交由机关法制科人员或代理律师处理，出庭时存在“走过场”、“重形式”现象，从而使行政机关负责人出庭的象征意义大于实际意义，效果欠佳。

3、不但行政机关负责人实际出庭应诉率仍偏低，而且行政机关负责人出庭应诉工作的后劲不足。从数据来看，行政机关负责人实际出庭应诉案件无论是绝对数量还是相对数量都较少。至今仍有不少行政机关不能充分认识到出庭应诉的重要意义，存在较重的抵触、应付心理。目前我市对于行政机关负责人出庭应诉制度尚无具体规定，缺少有力的督促落实举措，导致在实际执行时难以落到实处。此外，法院自身也未健全相关的配套措施，缺少法院对于行政机关负责人出庭应诉的评价和反馈机制。这些因素都使得该项工作的深入开展陷入“瓶颈”。

五、完善行政机关负责人出庭应诉制度的基本对策

被寄予厚望的行政机关负责人出庭制度能否达到预期的目标，不仅考验着新修改《行政诉讼法》的实效，而且还决定着行政审判困境能否摆脱。基于此，并针对现有机制在实际运行中暴露出来的上述问题，我们认为应从以下几个方面构建行政机关负责人出庭应诉制度的配套机制，以保障制度的具体落实和效果实现。

1、立法规定并列举行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的正当事由。新《行政诉讼法》中第 3条第 3款的言下之意是：行政机关负责人应当出庭是原则，不出庭是例外。法条中的“不能出庭的”是指行政机关负责人确实不能出庭应诉时必须要具有正当事由。因此，应立法规定并列举行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的正当事由（一般为健康原因或紧急公务），并且审查机关在审查时必须从严把握，否则同样会使制度流于形式。

2、构建行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的程序制约机制。从制度的科学性以及实施的有效性来讲，行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的，应当事先书面向人民法院作出说明，并经人民法院同意。这样规定的意义在于，既体现了行政权对司法权应有的尊重，也可以在很大程度上防止行政机关负责人出庭应诉的规定流于形式。

3、构建庭审表现主审法官评价机制。应根据庭审具体要求设置评价指标，如是否准时出庭、是否对原告问题进行解答、是否发表辩论意见等情况，由承办法官给每个行政案件庭审情况打分，列明扣分的具体事由，并将评分表定期向各级政府法制办、被诉行政机关发送，以便于行政机关及其负责人全面了解出庭表现的实际效果，不断提升出庭应诉能力。

4、 完善保障监督考核机制。此项制度的有效运行需要党委、人大、政府的支持和配合，有赖于相关配套机制的建立和完善。一是人大、党委方面，对行政机关负责人出庭应诉工作加强监督和协调，在行政机关负责人出庭应诉审批、备案通报、行政执法责任制的考核考评方面发挥作用。如对行政机关负责人出庭准备、培训、出庭应诉的结果进行检查，将行政机关负责人出庭应诉工作纳入干部述职评议，对重大案件行政机关进行督办等，构建监督激励考核等机制。二是建立应诉公开机制，接受社会监督。结合法院司法公开体系建设，将行政机关出庭应诉情况纳入司法公开范畴。选择典型案件通过外网、微博、微信等方式直播庭审，让群众了解行政案件审判情况和行政机关出庭表现，消除对行政诉讼的顾虑，倒逼行政机关积极应诉并提高应诉水平。