【摘要】 近年来，司法体制方面存在一些突出矛盾和问题，损害了司法公正，影响了司法公信力，要推动国家经济社会持续健康发展，必须依靠法治提供制度保障，而司法又是为法治提供保障的最后力量。长期以来，在我国的司法活动中，法院自觉或不自觉地按照行政模式来管理审判工作的现象极为普遍，审判权在很大程度上与司法行政事务管理权混同了，表现为管理权的行政化，我们有必要将司法行政事务管理权与审判权相分离以消除影响公正审判的因素。

【关键词】 人民法院 审判权  司法行政事务管理权  体制改革

引言：在司法改革进程中，出现了司法行政事务管理权干扰到审判权行使的现象，有些法院的管理举措禁锢了审判权的正当行使，甚至违背审判规律、违法程序法，不仅未能推动审判工作良性有序开展，反而造成对审判权的不当侵害。司法行政事务管理权与审判权之间所产生的激烈冲突，侵害了审判独立和法官尊严，也损害了当事人的合法权益。鉴于此，需要在遵循审判规律、尊重法官独立以及依法监督管理等原则下，构建科学合理的审判权以及司法行政事务管理权运行机制，进而实现二者之间的良性有序运行。

一、司法行政事务管理权与审判权的概念

司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的，与司法权相对应的涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力，其外延包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等，简而言之，就是管理司法机关“人、财、物”的权力。

审判权是指法院依法审理及裁决刑事案件、民事案件及其他案件的权力。从定义上可以看出审判权具有专属性，它专属于法院，别的任何部门也不具有审判权。

二、行政事务管理权与审判权的联系和区别

司法行政事务管理权是审判权运行的保障。司法行政事务管理权与一般的行政权不同，承担着与司法活动相关行政事务和处理具体法律事务的职权，具有司法的特征。法院的财政预算、物质装备建设、法官的遴选与培训、学术研究等等事项都是法院事业和国家法治前进的重要方面，没有司法行政事务的管理，司法系统也会乱套，司法秩序也混乱不堪，进而影响到国家的安定和团结。

但是，司法行政事务管理权和审判权追求的价值目标不同，审判权追求的价值目标是“公正与效率”，在追求公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标。把追求公正作为审判权的首要目标，并不是说在行使审判权时，就可以忽视效率、效益等价值，而是说在诸多法律价值准则中，公正价值具有根本的意义，对其他价值的追求，应当在保证公正的前提下，力求各价值目标的最大化实现。审判权具有中立性，法院居中作出的裁判应当为双方当事人予以充分尊重并履行。与审判权不同，司法行政事务管理权追求的价值目标则是“效率、秩序与公正”，它在追求行政效率、行政秩序的同时，兼顾公正等其他价值目标，但效率和秩序则是司法行政事务管理权追求的首要目标。

国家法律之所以设定行政权并赋予各级行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的行政管理，如果忽视行政权的及时性和高效性，即使行政机关作出的行政行为是公正的，也只能是一种迟来的“公正”，既无益于对行政相对人和利害关系人合法权益的保护，也无益于社会秩序的安定和有序。因此，行政职能的基本价值准则当是效率和秩序，司法行政事务管理权就其本质来说仍是一种行政权，也是在追求效率和秩序的过程中，尽量达到和接近公正。当然，并不是说行政事务管理权的设置与行使可以忽视公正价值，而是说与司法权相比，它们在价值追求方面是存在差异的。

司法行政事务管理权和审判权的性质不同。审判权是一种判断权，它是指在诉讼过程中，法官按照预设的法律规则和原则，对双方当事人之间的争议事项进行审理，然后作出具有确定力、执行力的裁判结论，从而以权威性、终局性的方式解决争端的一种国家权力。审判权作为一种判断权，它具有中立性和独立性，要求法官在处理各种争议时，地位超然，不偏不倚，居中裁判，从而实现审判权的公正基本价值追求。行政权的性质则与此不同，行政事务管理权是一种处理权，即行政机关依照一定的原则和方式，依自己的单方面意志对相对人作出某种处理管理决定的权力。行政事务管理权在行使权力时，其本身即为行政法律关系的一方当事人，并且在该法律关系中占有主导地位，因此，行政事务管理权不可能具有中立性。

三、我国人民法院现行司法行政事务管理权与审判权的现状

当前，在我国现行司法制度框架下，法官的审判权尚不具备条件独立于管理层的行政事务管理权之外，或多或少、或轻或重地受到行政事务管理权约束，审判权与行政事务管理权共同融合于审判管理之中，两者形成事实上的互存关系。

在我国的法院内部，有司法行政事务管理权的部门常见的有：行装局、行装处、司法行政处、后勤处、办公室统管等，现行的司法行政事务管理部门可谓五花八门，在设立的名称上不一致，各个法院的职责划分也不一致，我院实行的是办公室统一管理制度，办公室负责经费管理、法院的固定资产和物资装备管理。

四、我国行政事务管理权和审判权相分离面临的问题

第一，我国法院实行院长、庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理，一级管一级，层层请示，层层汇报，层层负责。院长、庭长审批案件制度、审委会讨论决定案件制度使得司法审判权集中在拥有职位的法官身上，司法行政事务管理权与司法审判权界限不清、职能交叉，司法行政事务管理权的等级性取代了司法审判权的平等性，合议庭、主审法官负责制在现行的法院管理体制下难以落到实处。

第二，由于各级法院的经费预算、拨付和保障都由同级政府负责，法院在审判活动中不得不考虑地方利益，形成地方保护主义。地方保护主义虽然维护了地方利益，但它不仅损害法院形象，影响司法公正与权威，而且不利于全国统一大市场的形成，不利于国家经济的整体协调发展。

第三，法官没有按照法律职业的特殊要求培养和管理，缺乏适应职业化要求的选任、教育和管理机制，难以造就和保有高素质的法官队伍。近年来虽因统一司法考试的推行提高了法官职业的准入门槛，但法官的招录、考核、晋升、待遇与其他公务员几乎没有区别（区别仅仅体现在更加严格的任职资格和与法官等级相对应的象征性的法官津贴）。法官与其他工作人员的同质化，使法官职业特性难以显现，法官的职业身份难以保障。

第四，由于司法行政事务管理权的配置模式不科学不合理，以审判为中心的司法审判权的独立行使缺乏制度保障，司法效率难以提高，司法权威难以树立，司法公正也受到质疑。

五、建立行政事务管理权和审判权相分离制度的必要性

在经济体制改革突飞猛进，社会主义市场经济蓬勃发展的今天，包括法律制度在内的上层建筑需要与经济发展相适应，伴随经济发展出现的新情况新问题需要妥善处理，各种矛盾与纷争需要及时解决，以维护社会稳定，保障社会主义市场经济的健康有序运行。维护社会公平正义，是人民法院肩负的重要职责，也是人民群众对法院工作的殷切期望，更是保证国家长治久安和人民安居乐业的必然要求。科学高效的司法体制和工作机制是维护社会公平正义的前提和保障。

司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。以法治维护公平正义，公正司法是保障。“凡法事者，操持不可以不正”，无论是确保依法独立公正行使审判权和检察权，还是优化司法职权配置更好服务于民，或是完善人民陪审员制度、保障人民群众参与司法，都是为了完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

党的十八届四中全会着眼于依法治国与公平正义的有机统一，从立法、执法、司法、守法等各个方面，对以法治促进社会公平正义作出了全方位部署。学习贯彻全会精神，一个重要方面，就是要在社会主义法治建设实践中，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以法治守护公平正义的核心价值。

我国现行的制度，还未做到行政事务管理权和审判权相分离，并且已影响到法官公平、公正的审理案件，且长期以来，法院的“人、财、物”管理都由地方政府决定，对法官的管理实行与普通公务员基本相同的管理模式，行政化管理色彩浓厚，不能充分体现法官的职业特点，难以把优秀人才留在司法一线，不利于建设高素质的职业化法官队伍。

人民法院要担负起宪法和法律赋予的神圣职责，就必须在巩固既有改革成果的基础上，进一步深化司法体制和工作机制改革，建立行政事务管理权和审判权相分离制度，优化司法职权的配置。

六、行政事务管理权和审判权相分离制度的设想

（一）   改革人民法院的经费保障体制和人事管理体制

这是行政事务管理权和审判权相分离的物质基础和前提条件。没有经费保障体制和人事管理体制改革，行政事务管理权和审判权相分离无从谈起。虽然其他国家都是由中央财政为全国各级法院提供经费保障，但我国幅员辽阔，发展不平衡，地区差异大，为全国法院制定统一的经费保障标准还不现实。如果以东南部沿海发达城市的标准作为通行标准，中央财政还不具备这样的实力，如果以中西部地区的标准作为通行标准，法院建设难以适应经济发展的客观需要和人民群众的司法需求。综合看来，可以考虑建立法院经费由中央财政和省级财政两级保障体制。最高人民法院和各高级人民法院的人事管理由中央组织部门负责，经费保障由中央财政负责，中级人民法院和基层人民法院的人事管理由所属高级人民法院负责，经费保障由省级财政负责。

（二）   以立法形式统一行政事务管理权

要统一行政事务管理权，将涉及法院内部行政事务管理职能交由法院行使，必须通过立法形式予以保障。现今《人民法院组织法》没有明确行政事务管理权由谁行使、如何行使的问题。根据我国的国情，可以成立司法改革委员会。司法改革委员会的成员包括中央政法委领导、最高人民法院大法官、各高级人民法院院长、中央和省级政府代表等。由司法改革委员会起草专门针对法院管理的法律。以立法形式明确法院内部行政事务由法院自行管理，最高人民法院对全国法院系统的内部行政事务实行集中统一管理，最高人民法院可以授权各高级人民法院管理其所属范围内的行政事务。

（三）   建立代表广泛、程序民主的法院行政事务管理决策机制

法院以司法审判权为核心，法官是行使司法审判权的唯一主体，行政事务管理权处于从属地位，是为司法审判权服务的，所以法院内部管理决策应当由法官作出。为保证代表的广泛性和程序的民主性，可以考虑以大法官为核心组成人员，成立最高司法委员会，决定全国法院行政事务管理权的重大事项。各高级人民法院成立司法委员会，决定其管辖范围内的法院行政事务管理权的重大事项。

（四）   建立统一高效的行政事务管理实施机构

设立最高人民法院直属的法院行政事务管理局，各高级人民法院下设法院行政事务管理局。法院行政事务管理总局对全国法院的行政事务集中统一管理，各行政事务管理局在总局的授权范围内和统筹安排下管理各自区域内的法院行政事务，在各自区域内的中级人民法院和基层人民法院设立分支机构或派出机构。各级人民法院原有的行政事务管理机构和人员进行整合，纳入新的统一管理体系。法院行政人员和审判人员严格区分，法院行政人员隶属于行政事务管理局由其统一管理，正式编制的法院行政事务管理人员列入公务员。加强法院的资源整合，逐步实现“人、财、物”的集中统一管理，实现管理人员的专业化和管理方式的现代化。

（五）抓好法院案件审判流程管理

建立以审判为中心的诉讼制度和行政事务管理权和审判权相分离制度后，作为审判权运行机制重要内容的案件流程管理将越来越受到人民法院重视，抓好案件流程管理是人民法院做好审判工作的关键所在。审判权与行政事务管理权是案件流程管理中的两个重要环节，“两权”的运行状态反映了案件流程管理水平，着力解决案件流程管理中的困难和问题，可助推两种权力的正常运行。

当前我国的案件流程管理工作仍处在探索阶段，虽然取得了不少成果，但存在的问题也突出，如职能分散、权责不清、效率低下、透明度不高、信息孤立、内容单薄、程序简单等，在一定程度上制约了“两权”的运行。所以，建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制，成为深化案件流程管理工作改革的重要内容。

（六）强化审判监督管理

行政事务管理权和审判权相分离后，法官手中握有的审判权更重了，这也意味着法官的裁判权得到了真正的回归，然而，就像孟德斯鸠曾警告世人：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，权力是滋生腐败的温床，不受监督的审判权必将导致司法权的滥用，对审判权的监督工作不仅要覆盖全刑事、民事、行政以及执行等所有诉讼与非诉案件，还要贯穿个案的送达、审理、认证、调解、合议、裁判、保全、评估、拍卖、司法拘留等重要环节。

依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是国家民主法治进步的重要标志，是建设中国特色社会主义文化的重要条件，是国家长治久安的重要保障。中共第十八届四次全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着中国的法制建设又上了一个新的台阶。

在世界范围内，各个国家都严格遵循审判权与司法行政权相分离的原则。许多国家设司法行政机关管理司法行政事务，拥有对法院财政预算的编制权、司法人选的提名权、司法人员的培训权、法院基础设施的保障权、法院其他人员的管理权和法院生效裁判的执行权。法院的行政事务管理通常由司法行政机关或法院内部的司法行政组织专门负责管理，大多数法治国家都力求从体制上确保司法机关和司法人员始终处于一种超脱、公允和中立的地位，保障审判权的公正行使。相信中国通过司法体制的改革，将会建成具有中国特色社会主义审判权力运行体系，使之成为中国特色社会主义法制体系的重要部分，也为实现“两个一百年”的奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。

参考文献：

1. 程春明，《司法权及其配置》，中国法制出版社，2009 年版；

2. 胡夏冰，《司法权:性质与构成的分析》，人民法院出版社，2003 年版；  

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4. 王利明，《司法改革研究》，法律出版社，2000 年版；

5. 汪习根，《司法权论-当代中国司法权运行的目标模式、方法和技巧》，武汉大学出版社，2006 年版。