去年5月，最高人民法院启动人民陪审员“倍增计划”后，全国各级法院纷纷投入到人民陪审员增选工作中，截至今年5月，全国人民陪审员总数已达到12.7万人，比“倍增计划”实施前增加了4.2万人，增长幅度接近50%。不可否认，当前全国各级法院，尤其是基层法院的陪审员数量整体上还不能完全适应案件增长的需要，实施人民陪审员“倍增计划”能在一定程度上缓解基层法院案多人少的压力，节约审判资源，提高法院办案的速度和效率，扩大司法民主，实现司法公正，因此有必要增加陪审员的数量。但是各地法院在实施陪审员数量倍增的同时，更应当充分领会计划精神，认真思考、分析形势，并根据自身实际情况量体裁衣，把好质量关，确保人民陪审员真正发挥作用。
一、倍增计划对人民陪审员工作提出的挑战
（一）对选任工作的挑战
1、增选比例不统一造成各地法院选任工作脱离实际。最高人民法院制定的倍增计划要求：“各地按照适当高于基层法院法官人数的比例增补人民陪审员，审判任务重、地域面积广、辖区人口多的基层法院，可根据条件按照本院法官人数2倍的比例增补。”但计划中并未对 “审判任务重、地域面积广、辖区人口多”给出具体明确的标准，绝大多数法院默认2倍的比例，这对于部分基层法院，特别是西部地区的基层法院来说，完成上级法院确定的增选任务难度大，有可能出现为了完成增选人数目标而忽视对选任标准、选任要求的贯彻力度的情况。同时，由于基层法院中有一大部分虽是法官，但其从事的是司法行政工作，并不参与案件的审理，如果是按总的法官数来确定增长比例，不符合工作实际。就笔者所在的法院而言，全院共69名法官，但实际审理案件的只有42名，仅占法官总数的60.9%。
2、选任标准笼统不明确造成选人难。2004年全国人民代表大会常务委员会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，公民担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度，而倍增计划放宽了对学历的要求，将“品行良好、公道正派”作为主要的选任标准。对“品行良好、公道正派”的理解所谓仁者见仁，智者见智，赋予了各地基层法院与同级人民政府司法行政机关在审查时的高度自主性，难以保证选出的陪审员符合法院工作要求。
3、基层群众比例要求冲击选任程序，造成选任失调。倍增计划要求基层群众所占的比例不低于新增人民陪审员的三分之二，符合条件的公民可以向当地基层法院自主提出申请或由当地基层组织征得其同意后向当地基层法院推荐。对于西部高寒、欠发达地区，基层群众的主体是农民，他们受文化程度及观念的制约，往往不会自主提出申请，主动参与到此项工作中。在没有人提出申请的情况下，大多数基层法院只能将名额分配给各乡镇、村（社区）等，依靠这些基层组织推荐。推荐过程中，人们会因补助标准低、山高路远、成本高等原因不接受推荐，基层组织为完成推荐任务，会出现强制公民接受推荐的情况，违反选任程序，给后续工作的开展埋下隐患。
（二）对培训工作的挑战
1、组织集中培训难。倍增计划实施后，各地基层法院的人民陪审员数量剧增，因其人数众多、行业不同、工作性质不同、工作时间不统一等，加之基层法院培训场所、设施的限制，难以大规模地集中进行一次性的专门业务培训。就笔者所在的法院而言，增选后人民陪审员数量达到115人，涉及18个乡镇70余个村（社区）、40余个机关、企事业单位，而法院最大的会议室也仅能容纳100人左右。
2、 培训内容难确定。倍增计划放宽了对学历的限制，吸收了很多基层群众充实到人民陪审员队伍中，他们因受教育程度不同、年龄不同、民族不同，对工作的认知性不同，对培训内容的需求不同，接受新知识的能力不同，法院在选择培训内容时难以做到兼顾全部。笔者所在法院的115名陪审员中，学历不一，有大学本科、专科毕业的，也有中专、高中、初中、小学毕业的，大学专科以上学历的占52%；民族不一，有汉族、佤族、白族、傣族、藏族、回族、傈僳族等；年龄不一，上有72岁的，下有29岁的。
3、培训形式和方法难选择。最高人民法院规定：“人民陪审员培训以脱产集中培训与在职自学相结合的方式进行，也可以结合实际采取分段培训、累计学时的方式，除集中授课培训外，还可以采取有针对性的庭审观摩、模拟演示、电话教学、巡回教学、专题研讨等方法。”陪审员数量增多后，综合素质良莠不齐，人民法院在组织培训时难以做到根据每个陪审员的实际情况选择适合的培训形式和方法，难以实现因材施教。
（三）对参审工作的挑战
1、陪审员参审机会剧减。人民陪审员的参审机会取决于一审普通程序的案件数和人民陪审员的数量。基层法院因长期贯彻“调解优先、调判结合”工作原则，大量的案件通过适用简易程序调解结案，适用普通程序审理的案件仅占一小部分，加之诉讼当事人受认知程度的影响，很少有人主动申请人民陪审员参加合议庭审判，人员陪审员的数量增加后，大大减少了每个陪审员的参审机会。就笔者所在的法院而言，去年的案件总数为2855件，一审普通程序案件为501件，仅占总数的17.6%，去年共有人民陪审员68名，陪审员的参审几率仅为13.6%。今年人民陪审员倍增后，人数达115名，而案件数量却不会有大幅的变化，势必会造成陪审员参审的机会大幅减少。
2、陪审能力提高慢。人民陪审员倍增后，其学历专业、知识背景、职业经历、工作业绩不尽相同，综合能力水平高低不一，急需通过各种方式增加知识储备，提高陪审能力。陪审能力提高最快、最好、最有效的方式就是直接参与审判活动，通过多次的亲身实践促使能力得以提升。但由于各基层法院案件数量增幅小，能给陪审员提供实践的机会少，分配到每一个陪审员的机会更是少之又少，严重影响到陪审员陪审能力的提高。
3、基层群众出身的陪审员参审难。倍增计划对基层群众的比例要求使得大量身处一线的人民群众被吸收到人民陪审员的队伍中，他们往往分布在偏远的乡村一级，要参与到法院的审判活动中，往往需要长途跋涉。特别是西部地区，山高路远，交通不发达，偏远山村的人民陪审员需要翻山越岭步行几个小时甚至更长的时间，才能来到法院或派出法庭参加陪审。加之大多数法院在选任基层群众担任陪审员时，往往会考虑将村级的人民调解员纳入其中，而最高人民法院规定人民陪审员兼具人民调解员身份的，不得参加陪审由其先行进行调解的案件，造成人民法院在审理涉及其所在村的案件时，还需要从其他村抽取人民陪审员参加，更是加重了这些陪审员的参审难度。就笔者所在的法院而言，115名人民陪审员中，有72名兼具人民调解员身份，占62.6%，并且分布在全县18个乡镇70余个村（社区）。
（四）对管理工作的挑战
1、加重人民陪审员管理工作人员压力。受当前机构编制限制，大多数法院未能成立单独的人民陪审员管理办公室，只能由政治处或办公室工作人员兼职负责陪审员日常事务的管理及陪审案件的协调；少数法院虽设立了人民陪审员管理办公室，但由于人员限制，大多只能抽出一人来从事此项工作。倍增计划大幅度增加陪审员数量，给陪审员的管理工作带来了极大的挑战，进一步加重了管理人员的工作压力。
2、增加陪审员监管难度。人民法院对陪审员具有监管职责，对违反相关规定、因身份变更不能担任陪审员或其他因素不适宜担任陪审员的，人民法院要通过查证，属实的应当提请人大常委会免除其人民陪审员职务。在这一过程中，需要管理人员时常与陪审员进行沟通联系，时时掌握每一位陪审员的各方面情况。倍增计划不仅增加了陪审员数量，还提高了基层群众的比例，这让管理人员需要花更多的时间和精力来与陪审员进行沟通联络，掌握其基本情况，进一步加大了管理人员对陪审员的监管难度。
3、增加陪审案件协调难度。最高人民法院要求各人民法院在开庭七日前采取电脑生成等方式，从人民陪审员名单中随机抽取确定人民陪审员参审案件。大多数基层法院，特别是西部地区的，受技术条件的限制，尚不能实现电脑生成，只能由人工进行随机抽取，陪审员数量增加后，管理人员需要耗费大量的时间来进行相关的数据统计工作。同时，由于人数的增多，难免出现陪审员相互推诿的现象，或以工作忙为借口，或以身体不适为由，拒绝参加审判活动，加之法律对此又没有相关规定进行制约，往往造成一个案件需要打无数次电话才能确定具体参审的陪审员。
二、应对之见
（一）把好选任关
1、结合实际，明确比例，扩大选拔面。各地法院综合考虑当地的辖区面积、人口数量、案件数量、案件增长比例、实际办案的法官数等，确定该院的陪审员增长比例；根据案件类型、各类型的案件数，确定各类型案件的陪审员分配比例；根据现有案件类型所涉及到的行业和领域，及预测将来该院可能遇到的案件类型和所涉及的行业、领域，确定陪审员的选拔面，使陪审员的选拔做到从实、从全。
2、细化选任标准，增强选任的民意基础。各地法院在“品行良好、公道正派”的主要选任标准下，细化标准，综合考虑人员的时间弹性、年龄结构、性别比例、学历专业、群众口碑、工作业绩、纪律作风等多项因素，特别是工作业绩和群众口碑，通过广泛深入各候选人所在地的基层组织及工作单位，充分听取基层群众的意见建议，对候选人进行广泛深入的考察及综合能力的测评，去粗取精，去伪存真，确保选出符合标准的陪审员。
3、扩大选任途径，增加选任方式。各级法院在采用推荐与自荐两种主要选任途径的同时，还可以就专业性较强的案件所需的专业陪审员，通过采取向社会招募的方式进行选拔，确保把真正有能力、热心人民陪审员工作、所在单位支持的优秀人才增补进人民陪审员队伍中。同时，为确保选拔出来的人能够真正胜任陪审员工作，各法院还可以在提请人大常委会任命前采用竞争上岗的方式，或设定试用期的方式对其进行更进一步的筛选。
（二）把好培训关
1、分类组织培训。各地法院根据案件的性质和陪审员的个人情况和专业特长，将陪审员进一步分为普通型陪审员和专家型陪审员。在组织培训时，将两类陪审员分开进行培训，根据各类的特点确定培训内容和培训重点。专家型陪审员一般是属于来自各单位、各行业的高端型技术人才，他们存在受教育程度高、接受新知识能力强等特点，法院在组织培训时可以适当提高培训内容的难度和专业度。而普通型陪审员，由于大多数是来自于村、社区等基层的农民、工人、进城务工人员，他们的文化水平相对较低，接受知识的能力也相对较弱，因此，在组织培训时要充分考虑他们的接受能力，保证培训效果。
2、分阶段组织培训。随着陪审时间的增加，陪审员的对知识需求会发生变化，法院在组织培训时，需要充分考虑这一因素，调整培训内容，选择培训方式，以适应陪审员的培训需求。如初任陪审员在岗前培训时，渴望了解的是人民陪审员的工作职责、权利和义务、基本诉讼规则、法律基础知识等，因此，在组织培训时要以陪审员的这些需求为出发点，安排具体的培训内容和培训方式。而对于已经从事陪审工作好几年的陪审员来说，他们已对基本的法律常识、诉讼程序等内容烂熟于心，更需要的是庭审技能的提升、专业法律知识和新法律法规的学习，培训内容和培训方式也需要随之调整。
3、建立培训考核机制。考核往往是检验培训成效最直接、最有效的方式，但最高人民法院仅对陪审员培训的内容、形式、时间等进行了规定，对培训的考核只字未提。建立培训考核机制，不仅能对法院定期组织的培训进行效果检测，而且能对人民陪审员在职自学的成效进行检测。同时，针对当前存在的重业务、轻培训现象，培训考核机制还能督促各地人民法院提高认识，加强培训力度，确保培训有计划、有内容、合实际、出成效。
（三）把好监管关
1、实行分级、地域分类管理。各基层法院实行全院、各业务庭、陪审员自主三级管理模式。由陪审员管理办公室负责全院陪审员的选任、培训、考核、档案管理等工作。将人民陪审员按专业、工作性质、地域等分配到院内各业务庭和基层派出法庭，由各业务庭和派出法庭对本庭的陪审员进行日常管理，如组织陪审员参加案件审理，统计陪审员参审情况并上报陪审员管理办公室等。各业务庭和派出法庭可以在本庭的陪审员中指定或民主选举一名负责人，协助法庭做好本庭的陪审员联络、动态信息收集等工作。
2、实行陪审员等级制度。为实现对人民陪审员的科学管理，人民法院可以参照《中华人民共和国法官法》中法官等级制度的相关规定，实行陪审员等级制度。以陪审员的陪审工作实绩、德才表现、工作态度、业务水平、陪审年限等为依据，设定相应的等级，并实行等级晋升、降低和取消制度，具体的操作方法可以参照《中华人民共和国法官等级暂行规定》。同时，根据不同的等级，设定不同的补助标准，以提高陪审员参与陪审与自我提高的积极性。
3、拓展陪审员工作范围。目前为止，相关法律法规对陪审员的工作职责的规定仅限于参加第一审刑事、民事、行政案件的审理。陪审员倍增后，每个陪审员参加审判的机会随之减少，法院急需拓展陪审员的工作范围。比如，打破限制，拓展陪审员参审案件的范围；积极邀请人民陪审员参与立案、审判、执行、调解、接访、普法宣传等各项工作，让陪审员逐步成为法院公开司法、阳光审判过程中沟通民意的联络员、公正办案的调解员、阳光审判的监督员、司法公开的宣传员。
4、完善陪审员考核评价机制。《全国人民代表大会常务委员关于完善人民陪审员制度的决定》、《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》均对人民陪审员的考核奖惩机制和退出机制作出相应的规范，但对具体的操作方法都没有进行明确，实践中，各法院对此也不太重视，只要陪审员没有出现特别重大的过错，法院也基本不会追究。增补的陪审员虽经过层层严格把关，但也不能保证他们百分之百地胜任陪审员工作。因此，各地法院要根据自身实际，健全完善陪审员的考核评价机制，细化标准，激励先进者，督促消极者，责令不作为者退出。如完善陪审员参审机制，明确每名陪审员的最低年度参审率，实行陪审员参审案件月通报制度、案件质量评查通报到陪审员个人制度，建立陪审员错案责任追究制度等。
5、加强陪审员工作信息化建设。最高人民法院应充分运用现代信息技术手段，建立一套人民陪审员信息管理系统，并下发至每个法院。管理系统要实现四级法院联网，涵盖全部人民陪审员人事信息和陪审案件过程各个环节，拥有人事管理、业绩考核、培训登记、统计分析、陪审员参审摇号等功能，能将人民陪审员的选任、培训、管理、考核和参审案件等信息等全部纳入系统之中，以实现人民陪审员层级式、全方位、动态化管理。
