省西南部，与缅甸接壤，国境线长148.075公里，全县国土总面积为5845平方公里，居住着汉、回、傣、佤、傈僳、阿昌等25种民族，少数民族人口达5.2万，耕地总面积为60.7282万亩，截止2012年末，全县总人口为66.3171万人，人均耕地面积不足1亩，是典型的集边疆、少数民族、人多地少于一体的县份，人多地少的矛盾很突出。近几年来，随着社会转型以及城市化进程的加快，农村土地纠纷日益增多，关于农村的土地承包纠纷的案件不断涌现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性、不稳定性等诸多特点。一些纠纷进入诉讼程序后，给法院的民事审判和执行工作带来了诸多挑战和值得关注、研究的地方，对分析其成因和特点，寻求解决问题，化解矛盾，维护社会和谐，促进农村经济更快发展提出了新要求、新挑战。本文试图以腾冲县人民法院2010-2013年所审理的农村土地承包纠纷案件为据，分析其类型特点及问题成因，探讨农村土地承包纠纷的应对之策。
农村土地承包经营权是最重要的用益物权之一。根据2008年4月1日起施行的《民事案件案由规定》，农村土地承包纠纷是指土地承包经营权的归属、使用、收益、处分、侵权等引发的民事纠纷。、承包经营权纠纷，主要包括土地承包经营权成立、土地承包经营权转让、土地承包经营权期限、继承、转包、互换、土地承包经营权的用途、土地承包经营权证、承包地调整、土地承包经营权收回、土地承包经营权入股等纠纷。
一、近三年来腾冲法院审理农村土地承包纠纷案件的情况
2010年1月至2013年10月，腾冲法院共审理民事案件4636件，涉及农村土地承包纠纷的案件为123件（排除承包地侵权、相邻关系等传统纠纷类型），占总数的26.5%，其中判决29件，驳回起诉7件，撤诉69件，调解18件。这些案件的数量虽然不是很多，但由于案件与农民的生产、生活密切相关，尚有大量农民处于观望状态，案件的处理结果不仅关系到农民的切身利益，而且对处理类似纠纷具有一定的指导及影响作用。此类案件的当事人有农民（自然人）、村民小组、村民委员会，案由主要有农业承包合同纠纷、侵害集体经济组织成员权益纠纷、土地承包经营权纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷等等。其中，农业承包合同纠纷46件，侵害集体经济组织成员权益纠纷16件，承包土地征收补偿费用分配纠纷14件。案件的诉讼请求有要求继续履行承包合同、赔偿经济损失、退回承包费，有村民委员会要求村民交纳拖欠的承包费、解除承包合同、腾让土地、要求确认承包合同无效、继续履行承包经营权流转合同及“外嫁女”、“入赘男”、“挂靠户”要求参与承包地征收补偿费的分配等情况。从受理案件情况看，可将土地纠纷分为以下类型：村民之间转包土地引发的纠纷、村民与村组之间履行特殊承包合同引起的纠纷、离婚分割承包地引起的纠纷、土地集中流转后租金分配引发的纠纷、未按程序发包或调整土地引起的纠纷、村组收回外出打工人员承包地引发的纠纷、因土地被征收征用引发的征地补偿费分配纠纷和家庭内部利益分配引发的家庭成员之间的纠纷。
二、农村土地承包纠纷案件的特点
（一）涉及面广，社会影响大，容易引发大规模的冲突
“外嫁女”、“入赘男”要求参与承包地征收补偿费的分配纠纷和流转费用纠纷，往往涉及人数众多的利益群体，通常都是少到几十人，多到上百人，社会敏感性强，审理难度较大。同时，由于农村承包土地是广大农民的安身立命之本，村民及流转合同当事人对其利益主张十分强烈，在寻求司法救济之前或之时，往往会通过其他可能的途径反映其要求，如向本级及上级政府部门进行信访或打算进京信访，向新闻媒体或在网上发表自己的诉求等等，这些都比较容易造成较大的社会影响，对司法部门的工作造成较大的社会舆论压力。
（二）具有较强的政策导向性
中国的土地关系比较复杂。从新中国成立以来的历次土地政策变革可以看出，我国的土地关系在很大程度上是受政策指引的，而政策本身具有相当的不稳定性。近几年的涉农案件中，因政策变化或行政命令而导致合同关系的调整，进而引发诉讼的情况并不少见。由于我国在建立社会主义市场经济的过程中，各地为适应改革的需要，推动地方经济发展，通常会出台各种试点性和临时性的政策，这些政策较为灵活，有些是没有法律规定，甚至是与法律规定相悖。但在试行一段时间后，觉得效果不理想或是为了适应新形势需要又改变。结果一旦发生纠纷，往往要涉及当时行为所依据的政策的合理性与合法性问题。法院既要考虑当时政策因素，又要考虑裁判的实际效果，要做到法律效果和社会效果的统一，并不是简单的事情。
（三）案件类型分布不均衡
社会经济的发展和城镇化进程的扩张，土地效益的大幅度提升是土地纠纷案件增多的根本原因。征地、拆迁工作的进行，农民意识的觉醒，致使“外嫁女”及流转费纠纷等新类型农村土地承包纠纷案件大幅提升。这些案件纠纷主要集中在县城周边地区及涉及土地征收征用的乡镇，离城市较远的地方和未发生土地征收征用的乡镇则影响不大。
（四）查清案件事实比较困难，案件的审理难度大
农业承包合同的承包期限较长，大多数村干部和农民的法律意识淡薄，再加上双方均生活在本乡本土，互相存在一定的信任。所以，双方用口头方式来订立和变更合同的情况时有发生。诉讼时双方不能提供书面形式或者比较客观、真实的旁证，只能提供证人出具的书面证言，证人因为与双方当事人有这样那样的关系，作证时经常带有明显的倾向性。还有的证人在给一方当事人作证后又给另一方出具相反的证言。法院很难单独依据证人证言来查明案件事实。在群体性诉讼中，被组织起来的村民，在“法不责众”思想的支配下，聚众上访，向法院施压，也给案件的正常审理制造了一定的困难。
三、农村土地承包纠纷案件成因
（一）合同签订不规范
1、合同主体资格混乱。根据《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或村委会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”但在发包过程中，有些村委会和村民小组的职责分工并不明确，有的村委会何村民小组将同一块地分别承包给不同的村民，还有的村民小组将土地发包后，村委会收回村民小组已发包土地，重新对外发包或租赁，引发纠纷。
2、合同签订程序不规范。根据《农村土地承包法》第十八条规定：“土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”但在实践中，村、组违反法律规定的民主议定程序进行违规发包的情况屡屡发生，围绕承包合同效力产生的纠纷大量涌现。有些村干部甚至在发包时搞暗箱操作，擅自以低价将土地发包给亲朋好友。有些村委会任意制定土地承包方案，以“优惠条件”将土地发包给非集体经济组织成员，引起村民强烈不满。
3、合同约定内容不完善。合同有的是口头协议，易发生纠纷；有的虽是书面合同，但条款只是一个大的框架结构，甚至与法律相悖。如土地面积无约定或约定不清，有的土地仅明确了地名未约定四至，或者是土地面积与四至不符等等。
（二）合同履行不诚信
1、发包方违约。第一，发包方任意变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定：“家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。”这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。但在现实生活中，有些发包方为谋取利益，在不符合法律规定的情况下擅自收回承包土地。第二，发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权。用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的承包土地进行干涉，以发展集体经济、规模经济甚至是为了政绩工程等强行统一种植作物。
2、承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性经营，擅自改变土地的农业用途，拒绝交纳承包费等情况。在现实中，一些承包人未履行法律规定的审批手续，在承包地上建设永久性建筑，甚至容许他人在承包土地上修建坟墓谋取利益。有的私自在承包地上采沙、采石、挖鱼塘、取土等造成土地的严重破坏，使农用地难以恢复耕种。
（三）土地承包经营权证管理不规范
没有土地清册或记载不详。现实中，很多村委会没有建立土地清册或用手写记帐薄等方式代替清册，其中不少帐簿存在改动，无法确定记载事项。有的村委会虽有土地清册，但记载不详实，承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，对土地面积、边界记载不清、重复登记等等。当承包人之间发生争议时，村委会拿不出有力证据来证明土地使用权范围及流转详情，当事人只能通过向法院起诉确认自己的权利，导致了很多不必要的纠纷的产生。
（四）土地承包、土地经营权流转的主体不合法、不规范
土地承包、流转、解除合同的程序不合法，甚至出现一块土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村集体经济组织作为集体财产的所有人和管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法、依程序办事，甚至违反民主议事原则和承包人的自愿原则，以少数人的利益侵害承包人的利益，从而导致纠纷的产生。在土地流转中，还存在发包人代替承包人违法进行承包经营权的流案件事实。在群体性诉讼中，被组织起来的村民，在“法不责众”思想的支配下，聚众上访，向法院施压，也给案件的正常审理制造了一定的困难。
三、农村土地承包纠纷案件成因
（一）合同签订不规范
1、合同主体资格混乱。根据《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或村委会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”但在发包过程中，有些村委会和村民小组的职责分工并不明确，有的村委会何村民小组将同一块地分别承包给不同的村民，还有的村民小组将土地发包后，村委会收回村民小组已发包土地，重新对外发包或租赁，引发纠纷。
2、合同签订程序不规范。根据《农村土地承包法》第十八条规定：“土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”但在实践中，村、组违反法律规定的民主议定程序进行违规发包的情况屡屡发生，围绕承包合同效力产生的纠纷大量涌现。有些村干部甚至在发包时搞暗箱操作，擅自以低价将土地发包给亲朋好友。有些村委会任意制定土地承包方案，以“优惠条件”将土地发包给非集体经济组织成员，引起村民强烈不满。
3、合同约定内容不完善。合同有的是口头协议，易发生纠纷；有的虽是书面合同，但条款只是一个大的框架结构，甚至与法律相悖。如土地面积无约定或约定不清，有的土地仅明确了地名未约定四至，或者是土地面积与四至不符等等。
（二）合同履行不诚信
1、发包方违约。第一，发包方任意变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定：“家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。”这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。但在现实生活中，有些发包方为谋取利益，在不符合法律规定的情况下擅自收回承包土地。第二，发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权。用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的承包土地进行干涉，以发展集体经济、规模经济甚至是为了政绩工程等强行统一种植作物。
2、承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性经营，擅自改变土地的农业用途，拒绝交纳承包费等情况。在现实中，一些承包人未履行法律规定的审批手续，在承包地上建设永久性建筑，甚至容许他人在承包土地上修建坟墓谋取利益。有的私自在承包地上采沙、采石、挖鱼塘、取土等造成土地的严重破坏，使农用地难以恢复耕种。
（三）土地承包经营权证管理不规范
没有土地清册或记载不详。现实中，很多村委会没有建立土地清册或用手写记帐薄等方式代替清册，其中不少帐簿存在改动，无法确定记载事项。有的村委会虽有土地清册，但记载不详实，承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，对土地面积、边界记载不清、重复登记等等。当承包人之间发生争议时，村委会拿不出有力证据来证明土地使用权范围及流转详情，当事人只能通过向法院起诉确认自己的权利，导致了很多不必要的纠纷的产生。
（四）土地承包、土地经营权流转的主体不合法、不规范
土地承包、流转、解除合同的程序不合法，甚至出现一块土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村集体经济组织作为集体财产的所有人和管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法、依程序办事，甚至违反民主议事原则和承包人的自愿原则，以少数人的利益侵害承包人的利益，从而导致纠纷的产生。在土地流转中，还存在发包人代替承包人违法进行承包经营权的流转的情况，强制承包经营权的流转，将流转造成即成事实以取得不当利益。
（五）土地征用补偿不合理、不规范
城镇化、工业化和公路建设需要征用大量农村集体用地，但我国现行的征地制度尚存在很多弊端，农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益，被征地农民往往也得不到妥善安置和合理的经济补偿，反而还会产生大量的群体性冲突事件。这不仅弱化了土地对农民的社会保障功能，而且无形中为社会的和谐发展埋下了极大的安全隐患，容易引发群体纠纷和上访。由于法律规定笼统，加之利益驱动，农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用的过程中不规范、不透明，导致因土地补偿费、安置补偿费分配产生大量的纠纷。
（六）人多地少的矛盾突出
人多地少是我国的基本国情，大多数地方人均耕地本来就少，加之城镇化、工业化的快速发展，基础建设需要征用大量土地，致使人地关系越来越紧张，再加上土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出。土地作为农民基本的保障和收入来源，在农民心目中的地位越来越重要，涉及土地的纠纷也越来越多。
（七）法律和政策衔接不协调
法律和政策脱节，是纠纷产生的法制性根源。从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《土地承包法》、2005年7月《关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，历经20余年的发展，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重，直到目前主要依靠法律调整的历程。法律、政策的多变性和灵活性与土地变动的缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。尽管有相应的法律适用，扩大了农民的土地处分权，保证土地承包最低30年不变，但是因为历史的、政策的原因，使得法律和现实脱节，使良好的法律政策无法实际良性运行。比如收回“农转非”、“外嫁女”、撂荒农民的土地，即便是错的，也是有关部门的错。
四、解决途径
农村土地承包纠纷源于多个层面，牵涉范围广泛，有些方面的问题需要社会各个部门相互配合，多管齐下，方能从根本上解决。
（一）完善立法，健全相关制度
1、科学完善《农村土地承包法》，规定土地承包纠纷仲裁的前置程序。农村土地承包面广量大，土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信访渠道解决问题周期长、成本高的问题，又能克服诉讼程序复杂、审理时间长的问题，便于及时有效的化解矛盾。
2、细化《农村土地承包法》的相关规定。在深入农村实地调研的基础上，明确农村土地承包及经营权流转的具体操作。制订土地承包合同和经营权流转合同的范本，将目前普遍缺少的合同标的物土地的坐落、质量等级、用途等条款纳入范本，便于农村基层大众操作。
（二）法院及法官均应高度重视农村土地承包纠纷案件
农村土地承包纠纷案件包含的不稳定因素多，矛盾冲突大，容易引发群体诉讼，因此，法院应予以高度重视，需要安排有经验的法官对案件进行妥善处理。农村土地承包纠纷不仅涉及基本的合同问题，而且与各级机关的农业政策密切相关，表现出很强的政策性，因此，审理此类案件的法官不仅要具有必备的法学知识，而且还要全面掌握涉及农业方面的法律、法规、司法解释以及各级党委、政府机关的农业政策。在审理农村土地承包纠纷案件的过程中，法官不仅要运用法学知识。还要落实“司法为民”的精神。只有这样才能切实领会法律及政策的本质含义，才能发现法律与政策存在的冲突，才能从实际出发妥善处理案件，平息矛盾。因此，处理农村土地承包纠纷案件的原则是有法律规定就要按法律办事，没有法律规定则要根据政策规定并结合当地农村的习俗予以综合判断，还要考虑到农业生产的季节性，认真对待各方当事人的利益需求，争取快速审结案件，做到案结事了。
（三）各级政府应尊重农业承包合同，规范各种行政行为
各级政府在大力发展城市建设的同时，不能顾此失彼，违法侵犯农民的土地承包经营权，应认真处理好经济发展、城市建设与保护耕地、维护农民利益的关系，针对当前征地反映突出的问题，严格执行土地利用总体规划。应加快改革征地制度，改进土地征用补偿方式，完善补偿标准，规范补偿费管理，妥善解决征地补偿安置问题。采取有力措施，解决失地农民的就业安置和社会保障，维护被征地农民的合法权益。
（四）采取多样化纠纷解决机制
土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。一方面，要加大调解的力度。调解作为其中一种方式，应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方的自行和解、第三人或者村委会主持调解、基层乡（镇）政府主持调解，各乡（镇）、村要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任，按照属地管理和分级负责的原则，及时化解矛盾，做到小事不出村，大事不出乡（镇），重大事件不出县，坚决防止群体性事件发生。在此还应该强调的是，调解应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院，在处理这类案件时应多做调解工作，切勿轻率处理。调解时，可找一些德高望重的第三者帮助调解，也可找当地的基层组织出面协调。另一方面，要加大仲裁工作力度。在调研中，我们了解到自2006年9月以来，腾冲县共受理土地仲裁案件88件，已审理结案87件，其中调解51件，裁决35件；当事人不服裁决向法院提出申诉被驳回维持裁决4件；一方当事人不履行裁决，由另一方当事人申请人民法院强制执行1件。依托仲裁机构的权威性，在庭外解决了大量的矛盾纠纷，形成了以仲裁为核心，信访答复、行政决定、行政复议、行政诉讼等措施相结合的农村土地承包经营纠纷调处机制。总之，只要能让土地纠纷大事化小、小事化了，能解决矛盾冲突的办法，我们都可以尝试。
综上所诉，农村土地承包合同纠纷案件关系到农村的稳定和发展大局。只有正确认识和分析案件的成因，解决审判实践中出现的问题，总结审理案件的经验，研究相应的对策，才能妥善解决案件中遇到的新情况、新问题，为维护农村的公平、正义、和谐、稳定，确保社会主义新农村建设沿着健康的轨道发展做出应有的贡献。
